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계약관리

계약관리에 의하여 시공자가 권리를 주장함에 있어서 대가의 지급, 계약조항의 조정이나 해석, 계약 문서상의 요구나 주장은 객관성, 타당성 및 논리성을 구비하여야 하며, 납득할 수 있는 근거, 형식 및 내용으로 구성되어야 합니다. 클레임 제기 여부를 결정한 연후에는 시간적으로나 근거서류의 미비 등으로 인하여 시공자가 원하는 부분을 얻을 수가 없을 수도 있습니다.
그러므로, 계약의 이행단계에서부터 철저한 계약관리가 선행되어질 때 보다 더 효과적인 발주처와의 계약금액조정, 클레임제기에 따른 성공의 가능성을 높일 수 있습니다.

계약관리에 있어서 계약당사자, 감리자, 계약문서와 계약해석에 대해 먼저 이해하는 것이 필요합니다.

1. 계약당사자 (발주자와 시공자), 감리자
계약관리에 있어서 계약당사자(발주자와 시공자), 감리자를 우선 이해하는 것이 중요하다

1) 계약당사자(발주자와 시공자)

'공사 계약 일반 조건(회계 예규 2200.04-104-5, 1998.2.20)' '제1조 총칙'에 의해 '계약 담당 공무원'과 '계약 상대자(시공자를 의미)'가 '계약 당사자'로 규정되고 있으며, '계약 담당 공무원'에 대해서는 '제2조 정의'에서 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 시행규칙(이후 시행규칙이라 함)에서 공무원으로 정의하고 있는 바, 다음과 같다.

  • 세입의 원인이 되는 계약에 관한 사무를 각 중앙 관서의 장으로부터 위임받은 공무원
  • "예산회계법" 제61조의 규정에 의한 재무관(대리 재무관, 분임 재무관 및 대리분임 재무관을 포함한다)
  • 법 제6조 제1항의 규정에 의한 계약관(대리 계약관, 분임 계약관 및 대리 분임 계약관을 포함한다)
  • "예산회계법" 제65조 규정에 의하여 지출관으로부터 자금을 교부받아 출납 공무원 사무 처리 규칙에 의한 지급 원인 행위를 할 수 있는 일상 경비 출납 공무원 (대리 일상 경비 출납 공무원, 분임 일상 경비 출납 공무원 및 대리분임 일상 경비 출납 공무원을 포함한다)
  • 기타 법령에 의하여 세입 세출 외의 자금 또는 기금 출납의 원인이 되는 계약을 담당하는 공무원

아울러 '공사 계약 일반 조건' '제2조 정의'의 규정에 의해 중앙 관서의 장이 계약에 관한 사무를 소속 공무원에게 위임하지 않은 경우 중앙 관서의 장을 계약 담당 공무원으로 한다고 규정하고 있고, '공사 계약 특수 조건(Ⅰ)(계약 12711-182, 1998.2.17)' '제2조의 정의'에서는 수요 기관의 장( 그 위임을 받은 공무원을 포함한다)을 계약 담당 공무원으로 규정하고 있음을 알 수 있다.

위에 열거된 '계약담당 공무원'의 정의에서 알 수 있듯이 우리나라 건설 계약의 경우 계약 당사자의 일방이 되는 '계약 담당 공무원'이 다수로 정의되어 있어 계약 상대자(시공자)가 누구를 상대로 계약을 이행하여야 하는지가 불분명하다.

실제로 계약은 '조달청' 공무원이 하고 계약의 이행은 해당 공사를 관할하는 국가 기관(예를 들면 서울시라든지 해양수산부 등)이 담당하는 형태로 되어 있는 것이 우리나라 건설 계약의 현실이라 할 것인 바, 계약 이행의 주체가 모호한 상태에서 계약이 이행되는 기본적인 문제점을 내포하고 있는 경우라 아니할 수 없다.

예를 들어 건설 공사에 대한 계약은 조달청과 한 경우 시공자(계약 상대자)로서는 조달청 이외의 기관에 대해 관심을 가질 필요가 없으며, 계약적으로도 조달청 이외의 기관과는 상대할 필요가 없는 경우가 되어야 하는 것이 정상적이나 실제 현장에서는 조달청 외의 국가 기관이 계약 이행에 관여함으로서 시공자와의 마찰이 발생할 수밖에 없는 상황이 초래될 소지가 있는 것이다. 건설시장 개방 이후 외국 시공자가 국내 건설 계약에 참여하게 되는 경우 분쟁이 발생할 소지가 농후한 경우이다.

이와 더불어 '공사 계약 일반 조건'의 규정을 보면 '계약 담당 공무원' 외에 '발주 기관', '발주 기관의 장', '계약 당사자', '소속 중앙 관서의 장', '정부', '발주 관서' 등 계약 조건에 정의되어 있지 아니한 기관이나 사람이 계약 이행의 주체가 되는 조항들이 발견되고 있는데, 계약 상대자(시공자)의 입장에서 볼 때 도대체 누구와 계약을 하고 누구와 계약을 이행하여야 하는지가 모호한 계약 조건이라 아니할 수 없다. 이러한 기본적인 문제점들은 우리나라의 건설업자들의 계약 관리 능력이 낙후하였던 시절에 정부가 주도하여 시공업자들을 지도하고 관리하였던 관습을 그대로 답습하려는 태도에 기인하고 있다 할 것인 바, 우리 건설업체의 계약 관리 능력이 국제 수준으로 향상되었고 국내 건설시장이 국제 건설업체들에게 개방되어 있는 현실을 고려할 대 시급히 개선되어야 할 사항들이라 할 것이다.

전반적인 수정이 가능하지 않다면 적어도 계약 관리에 참여하는 기관이나 사람들에 대한 구체적이고 명확한 정의 규정이 계약 조건에 명시되어야 할 것이며, 특히 계약 위임에 대한 절차 규정을 둠으로써 계약에 참여한 시공자(계약 상대자)가 사안별로 상대하여야 할 기관이나 사람들의 계약적 역할을 명확히 하여야 할 것이다.

2) 감리자

'감리자'{공사 감독관(또는 감리원)}의 계약적 역할에 대해 '공사 계약 일반 조건(회계 예규 2200.04-104-5, 1998.2.20)' 제2조 정의 규정을 통해 다음과 같이 정의하고 있다.

  • 책임 감리를 하지 않는 공사 : 제16조에 규정된 임무 수행
  • 책임 감리를 하는 공사 : 「건설기술관리법」 시행령 제52조에 규정된 임무 수행

'공사 계약 일반 조건' 제16조에는 공사 감독관의 임무를 「건설기술관리법」 제35조에 규정된 업무 및 '공사 계약 일반 조건'에 규정된 업무를 수행한다고 규정되어 있는데, 다음과 같다.

① 「건설기술관리법」 제35조에 규정된 업무 수행 「건설기술관리법」 시행령 제56조에 규정된 업무)

  • 당해 건설공사가 설계 도서등에 적합하게 시공되고 있는지의 여부를 감독하고 기준에 적합하지 아니하게 시공되는 경우에는 소속 기관의 장에게 보고하고 필요한 조치 시행
  • 공사 계획을 검토하고, 공사 시공상 문제가 있는 경우 소속 기관의 장에게 보고하고 대책 강구
  • 품질 관리 및 안전 관리 업무를 지도, 감독
  • 공사 현장에 중대한 사고가 발생한 경우 응급 조치 및 소속 기관의 장에게 보고
  • 건설업자 또는 주택 건설 등록업자가 제출하는 서류를 검토하여 그 결과를 소속 기관의 장에게 보고
  • 매월 공사 진행 상황을 소속 기관의 장에게 보고
  • 설계 변경 사유가 발생한 경우 그 사유와 의견을 첨부하여 소속 기관의 장에게 보고하고 지시를 받아 설계 변경 시행
  • 하도급의 적합성 여부 및 하도급의 의무 이행 여부 확인

② 공사 계약 일반 조건에 규정된 업무

  • 공사 자재의 검사(제12조 2항)
  • 시험 도는 조합을 요하는 자재의 시험 또는 조합에 참여(제12조 6항)
  • 수중 또는 지하에 매몰되는 공작물, 기타 준공 후 외부로부터 검사할 수 없는 공작물의 시공에 참여(제12조 7항)
  • 관급 자재의 현장 외부로의 반출에 대한 서면 승인(제13조 5항)
  • 공사 현장의 단속 및 공사에 대한 모든 사항을 처리하는 데에 대한 지시(제14조 2항)
  • 계약 상대자가 발주 기관에 제출하는 모든 문서의 사본 접수(제16조 5항)
  • 설계 변경 서류의 경유처(제19조의 2의 1항)
  • 지질, 용수, 지하 매설물 등 공사 현장의 상태가 설계서와 다른 경우 이를 기재한 계약 상대자 문서의 경유처(제19조의 3의 1항)
  • 신기술, 신공법에 관한 계약 상대자 서류의 경유처(제19조의 4의 1항 및 3항)
  • 발주 기관의 필요에 의한 설계 변경시 이행 가능 여부에 대한 계약 상대자 서류의 경유처(제19조의 5의 3항)
  • 설계 변경시 계약 상대자가 제출하여야 하는 서류의 경유처(제19조의 7의 2항)
  • 재해 방지에 필요한 의견 제시(제24조 1항)
  • 재해 방지, 기타 시공상 부득이한 경우 계약 상대자에게 응급 조치 지시(제24조 2항)
  • 계약 상대자의 계약 기간 연장 청구의 경유처(제26조 1항)
  • 공사 완공에 대한 검사(제27조 8항)
  • 불가항력 사유로 인한 계약 상대자의 손해애 대한 의견 제시(제32조 3항)
  • 계약 상대자의 기성 지급 청구서의 경유처(제39조 1항)
  • 공사의 전부 혹은 일부의 이행 정지 지시, 정지 사유 및 정지 기간 통지(제47조 1항 및 2항)

위에 열거된 공사 감독관의 업무에서 알 수 있듯이 우리나라의 건설 계약에서는 공사 감독관의 역할이 주로 보고, 확인, 의견 제시 또는 계약 상대자가 계약 담당 공무원에게 제출하는 서류의 경유처로서의 역할에 국한되고 있음을 알 수 있다. 공사 감독관의 계약적 역할이 극히 미미하게 규정되어 있음에도 불구하고 공사 정지에 대한 사항만큼은 공사 감독관이 주도하도록 규정되어 있는데 전체적인 계약 관리가 계약 담당 공무원(발주자)에 의해 주도되고 있음을 고려할 때 별 의미를 갖지 못한다 할 것이다. 같은 맥락에서 공사 계약 일반 조건 제14조 2항에 공사에 대한 모든 사항을 처리함에 있어 공사 감독관의 지시를 받도록 포괄적으로 규정되어 있는 것도 계약적으로 의미를 부여하기 힘든 경우이다.

공사 계약 일반 조건에는 각종 설계 변경에 대한 사항이 계약 담당 공무원에 의해 결정되도록 규정되어 있음에 반해, 「건설기술관리법」시행령 제56조에 규정된 공사 감독관의 임무에는 소속 기관의 장의 지시를 받아 공사 감독관이 시행하는 것으로 규정되어 있어 설계 변경의 주관자가 서로 다르게 규정되어 있음을 알 수 있다. 공사 감독관의 이러한 극히 미약한 계약적 역할은 계약 상대자(시공자)의 계약 이행에 대한 태도를 결정짓는 중요한 기준이 된다. 공사 감독관의 역할이 단순하게 계약 담당 공무원(발주자)을 보조하는 정도의 위치에 있는 경우라면 계약 상대자로서는 계약적인 실권이 없는 공사 감독관과 계약적인 사안에 대해 왈까왈부할 아무런 이유가 없는 것이다. 다시 말해서 공사 감독관이 어떤 의견을 개진하든, 특히 그것이 계약 상대자의 입맛에 들지 않을 경우에는 계약 상대자로서는 관심을 가질 하등의 이유가 없다.

모든 계약적 사안들에 대해 실권을 가진 계약 담당 공무원과 직접 상대하려 함이 계약 상대자의 자연스럽고도 올바른 계약 관리 태도라 할 것이다. 다시 강조하자면 계약 상대자9시공자)로서는 계약적 권한도 없는 사람과 불필요한 비용과 시간을 낭비할 이유가 없는 것이다 .

공사 감독관은 「건설기술관리법」시행규칙 [별도 18]에 규정된 '건설 공사 감독자 업무 지침'에 따라 업무를 수행하도록 되어 있는데, 규정된 내용이 공사의 규모나 성격 또는 공사 기간 등과 무관하게 일률적으로 적용되도록 되어 있고 요구되는 업무의 내용이 구체적이고 세분화되어 있다. 경우에 따라서는 해당 공사를 관리하는 데 불필요한 업무가 포함되는 경우(극단적인 예를 들면 100m 정도의 하수관 매립 공사를 1달 정도의 공사 기간 동안 시공하는 경우 시행규칙에서 요구하는 수많은 업무 내용이 필요하지 않을 뿐 아니라 오히려 공사 수행의 장애 요소가 될 것이다)가 발생할 수 있는 등 공사 감독관의 자율성이 전적으로 무시되고 있는 경우이다. 공사 감독관에 대한 이러한 태도는 발주 기관인 정부 기관이 아직도 공사 감독관의 실력을 형편없는 것으로 인식하고 있거나 아니면 자신이 직접 관여하여 관리하지 않으면 믿을 수 없다는 자가당착적이고 시대 착오적인 발상의 결과로 보여진다.

우리나라에서 발주되는 건설 공사의 규모를 고려할 때, 특히 정부 발주의 공사의 경우 책임 감리의 대상이 되는 공사가 대부분을 점하고 있는 상황인데, 책임 감리 대상인 공사인 경우 감리원의 업무에 대해서는 「건설기술관리법」시행령 제52조에 다음과 같이 규정되어 있다.

  • 시공 계획의 검토
  • 공정표의 검토
  • 계약 상대자(시공자)가 작성한 시공 상세 도면의 검토, 확인
  • 시공이 설계 도면 및 시방서의 내용에 적합하게 행하여지고 있는지에 대한 확인
  • 구조물 규격에 대한 검토, 확인
  • 사용 자재의 적합성 검토, 확인
  • 계약 상대자(시공자)가 수립한 품질 보증 계획에 대한 확인, 품질 보증계획의 지도, 품질 시험 및 검사 성과에 관한 검토, 확인
  • 재해 예방 대책 및 안전 관리의 확인
  • 설계 변경 사항의 검토, 확인
  • 공사 진척 부분에 대한 조사 및 검사
  • 완공 도면의 검토 및 준공 검사
  • 하도급에 대한 타당성 검토
  • 설계 내용의 현장 조건 부합 및 실제 시공 가능 여부 등의 사전 검토

이와 더불어 「건설기술관리법」시행규칙 제34조의 규정에 의해 비상주 감리원의 경우에는 다음의 업무를 수행하도록 하고 있다.

  • 상주 감리원이 수행하지 못하는 현장 조사 분석 또는 주요 구조물의 기술적 검토
  • 기성 및 준공 검사
  • 행정 지원 업무
  • 설계 도서의 검토
  • 중요한 설계 변경에 대한 기술 검토
  • 현장 시공 상태의 평가 및 기술 지도

책임 감리라는 제도를 통해 감리자의 계약적 역할을 재고하려는 취지에도 불구하고 위에 열거된 감리자의 업무에서 알 수 있듯이, 감리자의 업무가 대부분 검토 또는 확인 업무로 제한되어 있어 감리자가 계약적으로 실권을 가지고 관여할 수 있는 여지가 여전히 봉쇄되고 있는 경우이다. '공사 계약 일반 조건'에 규정된 계약 담당 공무원의 계약적 역할을 그대로 유지하면서 감리자의 역할 증대를 시도한다는 것 자체가 이미 근본적인 한계를 노출하고 있는 것이라 할 것이다. 아울러 '공사 감독관'의 경우와 마찬가지로 '책임 감리원'의 경우도 「건설기술관리법」시행규칙 [별표18]에 규정된 '건설 공사 감독자 업무 지침'에 따라 업무를 수행하도록 되어 있음으로써 감리원의 자율성이 무시되고 있기는 마찬가지이다.

2. 계약 문서와 계약 해석
건설공사라는 것도 여타 다른 계약 행위와 마찬가지로 발주자와 시공자 간에 합의한 계약의 내용을 이행하는 것이고, 이는 곧 계약 문서의 내용을 이행하는 것을 의미하므로 계약 문서에 대한 확실한 이해가 계약관리의 핵심이다.

1) 계약문서

「국가계약법시행령」제48조(계약서의 작성)의 규정에 의하면 계약서의 서식 기타 필요한 사항은 재정경제부령으로 정하도록 하고 있으며, 재정경제부 회계예규「공사계약일반조건」제3조(계약문서)에서는 계약문서를 계약서, 설계서, 공사입찰유의서, 공사계약일반조건, 공사계약특수조건, 산출내역서로 규정하고 있다.

「공사계약일반조건」제3조(계약문서)에서 공사 계약 특수 조건의 경우 계약 상대자의 이익을 부당하게 제한하지 않는 범위 내에서 정해야 한다고 하고 있으며, 산출 내역서는 대형 공사의 경우에는 계약 금액의 조정 및 기성 부분에 대한 대가 지급시에 적용할 기준으로서 계약 문서의 효력을 가진다고 규정하고 있다. 아울러 공사 계약 일반 조건에 정해진 바에 따라 계약 당사자 간에 행한 통지 문서도 계약 문서로서의 효력을 가진다고 규정하고 있음을 주지하여야 한다.

설계서에 대해서는 제2조에 따로 정의하고 있는데 다음과 같은 문서들을 의미한다.

- 공사 시방서
- 설계 도면
- 현장 설명서
- 공종별 목적물 물량

제2조 7항에 공사 계약 일반 조건에 따로 정한 경우를 제외하고는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」시행령, 「특정 조달을 위한 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」시행령 특례 규정, 시행규칙 및 회계예규 '공사 입찰 유의서'에 정한 바에 다른다라고 규정하고 있음도 주목하여야 할 부분이다.

2) 계약해석

사용 언어에 대해서는 '공사 계약 일반 조건' 제4조에 한국어 사용을 원칙으로 한다고 규정하고 있으며, 외국어 사용에 대한 권한을 계약 담당 공원에게 부여하고 있으며, 계약의 해석에 있어서는 동 조 3항에 한국어로 기재된 사항이 우선한다고 명시하고 있다. 계약 문서 간 불일치에 대해서는 '계약 문서'를 정의하고 있는 제3조 1항을 통해 '상호 보완의 효력을 가진다'고 규정하고 있을 뿐 계약 문서 간 우선 순위가 구체적으로 명시되어 있지 않다. 다만 '공사 계약 일반 조건' 제19조 2항(설계서의 불분명, 누락, 오류 및 설계서 간의 상호 모순 등에 의한 설계 변경)을 통해 일부 계약 문서의 우선 순위를 규정하고 있는데 다음과 같다.

  • 상주 감리원이 수행하지 못하는 현장 조사 분석 또는 주요 구조물의 기술적 검토
  • 설계서의 내용이 불분명한 경우에는 설계자의 의견 및 발주 기관이 작성한 단가 산출서 또는 수량 산출서 등의 검토를 통하여 당초 설계서에 의한 시공 방법, 투입 자재 등을 확인하여 이를 기준으로 결정하고, 설계서에 누락, 오류가 있는 경우에는 그 사실을 조사 확인하고 계약 목적물의 기능 및 안전을 확보할 수 있도록 보완하며, 설계 도면과 공사 시방서는 서로 일치하나 물량 내역서와 상의한 경우에는 설계 도면 및 공사 시방서에 물량 내역서를 일치시킨다.
  • 설계 도면과 공사 시방서가 상이한 경우로서 물량 내역서가 설계 도면과 상이하거나 공사 시방서와 상이한 경우에는 설계 도면과 공사 시방서 중 최선의 공사 시공을 위하여 우선되어야 할 내용으로 설계 도면 및 공사 시방서를 확정한 후 그 확정된 내용에 다라 물량 내역서를 일치시킨다.
  • 수의 계약으로 체결된 공사나, 일괄 입찰, 실시 설계 시공 입찰 및 대안 입찰 공사의 경우에 설계 도면과 공사 시방서가 상호 모순되는 경우에는 관련 법령 및 입찰에 관한 서류 등에 정한 내용에 따라 우선 여부를 결정한다.